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在文化思維下建構文化政策—借鏡國際，政治力之外的自治與自主
典藏今藝術 2012/01/11【文／吳介祥】

文化遠比文化政策範圍寬大深遠，儘管文化難以定義，但文化政策的內容方法和架構範圍，卻是有跡可循的。文化政策和教育、福利等政策不同，它的目的在創造選擇權，而非以納入最大數的公民為目的，然而文化權的落實，卻是一種知識、休閒、價值體系、精神資產的保障和分配，以整體社會為對象。文化不應文化政策而縮小規模、自我設限，因此文化政策應該是從文化思維裡結晶出來，選取出一個可以做決策的框架，決定出盡量不干預文化形成過程和特質的機制來執行。各國文化政策的項目有異，但原則皆同，都是以維護既有文化成就、鼓勵創造力這兩個方向進行，行有餘力，才加上文創政策。而觀光導向的文化政策，是由於近年聯合國經費短絀，而對各國提出爭取觀光收益做為維護文化資產費用來源的建議。

從西方文化贊助政策的發展歷程來看，文化藝術其實在很漫長的歷史中都是服務政治的，無論是在宗教勢力裡、在貴族養士的社會結構裡，或是君權的建立與展示皆然。在王朝式國家的建立時期，扶持藝術、贊助藝術家、分派官方藝術機構，以及奠定皇家美學典範，都是國家的職權任務。這個發展一直到印象派前學院藝術為主流的19世紀中期而面臨挑戰。而藝術文化屬於眾人的事務和資產的觀念，則是在法國大革命中就種下了苗。學院派的瓦解，對於解放國家主導的藝文政策有關鍵性的影響。印象派藝術家如馬內（Édouard Manet）等和文學家如福樓拜（Gustave Flaubert）、左拉（Émile Zola）、莫泊桑（Guy de Maupassant）等創作者，衝破官式和正典的牢籠，強調個人主義，堪稱藝術自由的實現，藝術自主除了成為創作者的圭臬，也在國家制度中樹立了典範，也成為日後民主國家對於文化政策制定的共識。文化政策既非教育、也非規馴政策，既非娛樂、也非觀光產業。它的目的是刺激鼓勵社會的創造力，為公民創造多元豐富的文化生活，並維繫社群共有的價值認同。

各國文化政策的歷史脈絡與現況

文化政策的架構層次各國不同，通常是中央、邦或省、地方三層，德國的中央分配之經費僅佔13%左右，因為文化政策權限則以各邦的文化部（Kultusministerium）為主。美國國家藝術基金會（National Endowment for the Arts，以下簡稱NEA，1965年至今）分配最多資源的層次是地方（community），佔60%。台灣的架構特殊，有文化部（註1）也有國家文化藝術基金會，而文化總預算分配很集中在中央，佔約60%。由此，文化政策是從上而下還是從下而上，各國也不同。

從上而下的例子可參考法國。法國於1959年在戴高樂（Charles de Gaulle）的執政期間設立了文化部，以馬樂侯（André Malraux，在任於1959至1969年）為首任部長，主持文化政策十年，對法國文化影響甚鉅。馬樂侯之後的部長杜阿梅（Jacques Duhamel，在任於1971至1973年）曾推動去中央化的文化政策，但下一任部長隨即停止其政策。法國在馬樂侯後歷經13屆文化部長，到了密特朗（François Mitterrand）執政期間由傑克朗（Jack Mathieu Émile Lang）擔任兩次文化部長（1981至1993年之間），對巨型文化計畫很有貢獻。然而一般文化政策觀察者與文化界則認為馬樂侯和傑克朗以個人風格以及和總統的交誼鑄造了法國文化的大事件和高水準的精緻文化，但其他沒有總統加持的文化部長在這種中央集權式的架構下卻難以伸展。中央集權的文化政策使得中央、地方和精緻、常民文化的資源分配不均，地方、企業和非政府組織不主動涉入文化，中央政府對文化的權力單一且過大，文化事務總因為中央執政團隊改朝換代而中斷，且國家很容易干涉文化藝術的內容，削弱文化藝術的輿論力。而目前法國也傾向逐漸將文化政策的責任和支出更均質化地分散到地方上。

英國在「第二次世界大戰」後即有文化政策，首先由經濟學家凱因斯（John Maynard Keynes）為主席，於1946年以「臂距」（arm’s length）原則設立了國家藝術委員會（Arts Council of Great Britain），政府在扶持藝術文化時，保持一臂之距，不干涉藝術文化的內容和內在規律。這種國家自律、文化自主的精神還要靠制度架構來實踐，也就是英國國家藝術委員會和多重的法人和基金會的合作關係和形式。臂距原則除了英國外，愛爾蘭、加拿大、澳洲、冰島、芬蘭等國家等都沒有文化部，也端看其是否為聯邦架構。（註2）

和法國相反，德國現行的文化政策是慘痛的歷史教訓換來的。納粹偏好古典品味，並以德國浪漫派做為其政權正統性的嫁接，1937年，納粹的文化與宣傳部長郭貝爾（Joseph Goebbels）還集合了數千件不符合納粹品味的藝術品，宣稱它們是腐敗意志的代表，在各城市展出的「腐敗藝術展」（Entartete Kunst）以「昭訓國人」，首展在慕尼黑展出時就有超過200萬的民眾參觀。大部分表現主義的藝術家如貝克曼（Max Beckmann）、迪克斯（Otto Dix）、康丁斯基（Wassily Kandinsky）、克爾赫納（Ernst Ludwig Kirchner）、科克西卡（Oskar Kokoschka）、寇維茲（Käthe Kollwitz）、馬克（Franz Marc）和諾爾德（Emil Nolde）等都被列入這個展覽之中，許多藝術家和文人隨即逃離德國，包括法蘭克福學派思想家等，國內菁英人才盡失。

戰後重建的德國反省納粹對文化的控制和文化藝術失去自主性的危機，新建的聯邦制德國將文化事務分散在各邦中，減弱國家對於文化藝術的控制，並強調文化藝術的多元責任制，也就是除了官方架構外，主要的事務由民間組織如協會、基金會、贊助企業和非政府組織等協同執行，以強調民間的自治性和永續性。而有鑑於政治對藝文操弄的可能性，德國有一個民間文化治理的機制，即德國文化諮詢委員會（Deutscher Kulturrat）。此會由中央補助，但機構之運作完全獨立，是所有類型藝術團體之協會。代表234個團體的德國文化諮詢委員會成立於1980年，任務為整合所有類型藝術團體之意見和對政策之要求，做為和國會的文化與媒體委員會（Ausschuss für Kultur und Medien）之24位國會議員對話的民間與官方之中介機制。文化諮詢委員會這樣的組織只見於德國，猶如一個民間的文化政策決策團，提供官方文化政策來自的成員團體的意見，使德國文化政策有從下而上的決策結構，在與政黨和國會議員的斡旋通常能達到意見立場之充分交流。

美國文化政策始於1790年的著作權法，以及1917年的藝文和公益機關的減稅政策。對藝文之補助政策始於經濟大蕭條時期，當時讓藝術家從事公共服務性藝術工作，發派為國會議員畫肖像或為公共空間做壁畫等任務，製造藝術家的就業率。冷戰時期，美國境內充滿恐共氣氛，政府掀起大規模的思想檢肅，對藝術文化作品強制檢肅，有俄國血統的瑞夫萊傑（Anton Refregier）的鐵路工人壁畫作品竟在冷戰時被共和黨人士稱為具有親共內容，而要求覆蓋此作品。這個爭論歷時數年，1952年才由藝術家和美術館人員的結盟，抗拒了這種荒謬的指控和覆蓋作品的要求，而藝文界也在這時爭回了文化的論述權。而NEA做為文化資源分配之機制，獨立運作，並和各邦、各地方有多層次的多元合作關係。而多件法庭判例也都顯示出美國政治界對NEA的介入意圖，然而藝文社群的警覺和美國憲法第一修正案（註3），都是捍衛文化自主的利器。

邁向國家與民間的合作之路

從前述的文化政策架構和歷史事件觀察，無論是否有文化部，各國文化政策之共識是藝術與政治權力脫鉤，資源多元化，治理去中央化，國家文化機構僅做為政治與文化藝術之間的緩衝，並讓國家對文化詮釋權有所約束。然而文化政策的架構和政策工具卻可以影響和操作文化的發展，而這也促成許多國家提出「國家負責架構、民間自組內容」的文化政策合作模式，而藝文社群的動員，對政策之積極參與和督促也不可放棄。因此無論從國家或從藝文界的角色來看，最精省也最具正當性的文化政策應是官方更靈活的協調和運籌權職、更遠更廣的視野和度量、對專業的高度尊重以及民間對文化自治、藝術自主實踐的合作關係。

註1_依據「行政院組織法」草案，「文化部」將於今年5月成立，未來主要業務職掌為文化政策、文化資產、文化設施、文化創意產業、出版產業及電影管理等，涉及現行文建會、教育部、新聞局等主管業務。

註2_相較於法國和部分東歐國家皆為單一體制的文化部，這些國家皆無單一體制的文化部會，而是依據臂距原則處理文化事務，例如愛爾蘭的文化資產部（Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht）透過藝術理事會（arts council of Ireland）提供的研究報告，以藝文產業相關補助為主要負責業務。

註3_第一修正案（First Amendment）是1791年通過的美國憲法增修條文第一條，全文為「國會不得制定關於下列事項之法律：設立宗教或禁止信教自由；限制或削奪人民言論及出版之自由；削奪人民和平集會及向政府請願救濟之權利。」因而種種涉及社會與人文的自主論述也藉此獲得根本的保障，成為美國藝術文化得以多元發展的強力後盾。

http://mag.udn.com/mag/newsstand/storypage.jsp?f_MAIN_ID=97&f_SUB_ID=237&f_ART_ID=364935

http://mag.udn.com/mag/newsstand/storypage.jsp?f_PROJ_ID=11&f_ART_ID=364934&f_fun=QUY